继2021年8月专门发文强调城市更新行动中要防止大拆大建后，近日，住建部时隔两年再度发文对城市更新行动予以规范。

7月7日，住建部官方网站发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（下称《通知》），提出了坚持城市体检先行、发挥规划统筹作用、精细化城市设计引导、创新可持续实施模式和明确底线要求等五方面要求。

过去两年间，住建部也曾多次部署城市更新相关工作，在专门强调防止大拆大建后，还于2021年11月在21个城市（区）开展了第一批城市更新试点工作，一年后总结经验，发布了第一批城市更新行动可复制经验做法清单。

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广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对《华夏时报》记者表示，住建部此次专门出台《通知》，是因为城市更新叫停大拆大建之后，从原来的"拆改留"到现在的"留改拆"实际上经历了一个模式上的重大转变，因此主管部门要在总结试点经验的基础上，形成一套规则传达给地方。易居研究院研究总监严跃进也向记者表示，之前城市更新政策主要集中在防大拆、开展试点、经验推广等领域，《通知》显示出住建部有序推进城市更新的工作思路更加递进、更加成熟。

"体检"先行，强调安全底线

近年来，在以大拆大建为主的棚改退潮后，小规模城市更新、老旧小区改造逐渐成为城市探索可持续发展的主要方向。"十四五"规划和2035年远景目标纲要提出，要加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能。党的二十大报告也指出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

而《通知》也体现了城市更新思路的转变。例如，城市体检的重要性被置于首位，成为城市更新的前提。在城市体检中，要求坚持目标导向，以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项；坚持结果导向，把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。

又如，《通知》还强调统筹发展和安全，把安全发展理念贯穿城市更新工作各领域和全过程，加大城镇危旧房屋改造和城市燃气管道等老化更新改造力度，确保城市生命线安全，坚决守住安全底线。

对此李宇嘉解读认为，坚持城市体检先行、加强规划引导，实际上就是要求根据体检的结果发现短板弱项，再编制专项规划、进行城市设计，这是一个非常自洽的逻辑。从二十大的精神来看，城市更新主要是一方面是盘活存量、补短板，打造宜居、安全、韧性城市，而不是继续房地产主导的大拆大建；另一方面是共治共建共享，除了对物的更新以外，还要对人和机制进行更新，包括产权人、企业、政府等多方都要参与进来。因此，《通知》明确了底线和原则，即从"拆改留"到"留改拆"，以保留利用为主，进行渐进式的、小规模的改造。另外还强调了发展与安全，建立房屋全生命周期安全管理长效机制，因为在过去几十年城市化高速发展之中，很多房屋已经进入"中老年"，可能会爆发一些问题。"所以要把安全问题作为底线和重点，不能放着重点不改，而去改一些其他的，只做锦上添花的事，而不去雪中送炭。"他说。

加大银行信贷投入

严跃进则分析认为，《通知》明确了五个鼓励内容，包括鼓励土地用途兼容、建筑功能混合；鼓励金融机构在风险可控、商业可持续前提下，提供合理信贷支持；鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产；鼓励有立法权的地方出台地方性法规；鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造。这五个领域是后续突破政策、具有较大商业盈利空间的领域，涉及到土地用途、银行信贷、企业存量盘活、地方立法、小规模改造等，具有非常强的实操性，也有助于降低土地和商业运营方面的成本。尤其是银行未来在城市更新方面的信贷投放会加大，机构也要做好相关的接洽工作。

值得注意的是，近期住房城乡建设部党组书记、部长倪虹在会见中国银行党委书记、董事长葛海蛟一行时，也谈到了引导银行对城市更新进行资金支持。倪虹指出，要鼓励引导金融机构参与城市建设和更新，推动打造宜居、韧性、智慧城市。要为人民群众建造好房子，提高住房品质，探索建立房屋养老金制度，为房屋提供全生命周期安全保障。而葛海蛟也表示，将充分发挥中国银行国际化、综合化的优势，积极参与住房和房地产、城市建设和更新、建筑业发展、开拓国际市场等住房城乡建设领域重点工作。

除了外部融资支持外，此次会面中还提到未来要建立"房屋养老金"制度，也受到了舆论的关注。记者注意到，从去年开始，住建部已经多次提及要建立"房屋养老金"制度，不过资金方面的来源仍然在探索之中。例如，2023年4月宁波出台新版"房屋养老金"管理办法，对于补交物业专项维修资金的老旧小区给予财政补贴，以总层数在6层（含）以下的新建项目房屋为例，无电梯的每平方米交存标准为50元，对应的老旧小区每平方米只要交存30元就能给房子建"养老金"账户。另外，全国两会期间也有代表委员建议未来可委托专业机构投资运营房屋养老金存量资金。

李宇嘉表示，近期各地相继爆发因装修产生的安全风险，与房屋本体质量隐患到了需要维护的时候有很大关系。但同时，我们既有的"房屋养老金"可能不足，比如很多小区物业维修基金不足，需要金融资源进一步支持，因此必须建立合理的商业模式、居民付费买服务的模式。

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