为落地“双碳”目标，中国政府正制定“1+N”政策体系，其中最重要的两份文件已出台

文 |《财经》记者 韩舒淋  

编辑 | 马克

在新一届联合国气候变化大会召开前夕，备受关注的中国碳达峰、碳中和“1+N”政策体系中最重要的两个政策文件先后发布，中国的“双碳”路线图逐步明确。

10月25日，新华社发布《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（下称《碳达峰碳中和工作意见》）。10月26日，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（下称《碳达峰行动方案》）。

这两个文件，是中国政府落实“双碳”目标的纲领性文件，也被视作“1+N”政策体系中的“1”和“N”中为首的文件。

这两个文件重申了中国此前承诺的2030年碳达峰、2060年碳中和的“双碳”目标，并提出了更为细分的实施路径和阶段目标。

所谓“1+N”政策体系，据发改委负责人介绍，“党中央、国务院印发的意见，作为‘1’，是管总管长远的，在碳达峰碳中和‘1+N’政策体系中发挥统领作用；意见将与2030年前碳达峰行动方案共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。‘N’则包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等保障方案。一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和政策体系。”

在《碳达峰碳中和工作意见》中，提出到2025年单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%；单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消费比重达到20%左右；森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180亿立方米。

到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上；森林覆盖率达到25%左右，森林蓄积量达到190亿立方米，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。

到2060年，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现。

《碳达峰行动方案》被视作“1+N”政策体系下“N”中为首的文件，重点规划了十大行动，具体包括能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动以及相关政策保障。

在《碳达峰行动方案》所制定的具体行动中，对各个相关行业在2030年的目标提出了要求。其中有的如非化石能源占比，风电、光伏装机容量、单位国内生产总值碳排放强度等指标在此前的承诺和政策文件中已有表述，同时也有一些新的细化目标提出。

能源结构转型的目标始终是“双碳”工作重中之重。此次方案中，再次强调煤炭消费“十四五”期间合理控制增长，“十五五”时期逐步减少。对煤电的定位为“推动向基础保障性和系统调节性电源并重转型”，并对跨区输电提出要求，严控跨区外送可再生能源电力配套煤电规模，新建通道可再生能源电量比例原则上不低于50%。

水电目标则首次明确，根据方案，“十四五”“十五五”期间分别新增水电装机容量4000万千瓦左右。这是国家层面首次明确2025、2030年水电装机的发展目标。此前的数据是截至2020年底，中国水电装机为37016万千瓦（含3149万千瓦抽水蓄能装机）。

新能源与核电方面，方案口径并无新的变化。到2030年风电、光伏装机达到12亿千瓦以上，积极安全有序发展核电。

在建设新型电力系统方面，随着新能源比例的提高，方案强调推动清洁电力资源大范围优化配置，强调电力系统综合调节能力，这既包括灵活性电源的建设，也提出引导自备电厂、传统高载能工业负荷、工商业可中断负荷、电动汽车充电网络、虚拟电厂等参与系统调节。

储能方面，此前在相关文件中已经提出的2025年，新型储能装机容量达到3000万千瓦以上，2030年抽水蓄能电站装机容量达到1.2亿千瓦左右的目标在方案中再次重申，并提出了省级电网基本具备5%以上的尖峰负荷响应能力的目标。

其他行动之中也有一些关键指标在方案中提出。在工业领域碳达峰行动中，石化行业提出：到2025年，国内原油一次加工能力控制在10亿吨以内，主要产品产能利用率提升至80%以上；

在城乡建设碳达峰行动中，提出到2025年，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准；城镇建筑可再生能源替代率达到8%，新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%；

在交通运输领域，新能源车的前景进一步明确，方案提出到2030年，当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右；城区常住人口100万以上的城市绿色出行比例不低于70%。

循环经济方面，方案从多方面提出了资源循环利用的指标。到2025年，大宗固废年利用量达到40亿吨左右，到2030年，年利用量达到45亿吨左右；到2025年，废钢铁、废铜、废铝、废铅、废锌、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等9种主要再生资源循环利用量达到4.5亿吨，到2030年达到5.1亿吨；到2025年，城市生活垃圾分类体系基本健全，生活垃圾资源化利用比例提升至60%左右。到2030年，城市生活垃圾分类实现全覆盖，生活垃圾资源化利用比例提升至65%。

中国各地能源结构、资源禀赋、产业结构差别极大，碳达峰方案也强调各地区要准确把握自身发展定位，结合本地区经济社会发展实际和资源环境禀赋，坚持分类施策、因地制宜、上下联动，梯次有序推进碳达峰。

方案要求产业结构较轻、能源结构较优的地区力争率先实现碳达峰，产业结构偏重、能源结构偏煤的地区和资源型地区要把节能降碳摆在突出位置，大力优化调整产业结构和能源结构，逐步实现碳排放增长与经济增长脱钩，力争与全国同步实现碳达峰。

具体而言，方案将全国主要地区达峰目标顺序分为三类：京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域要发挥高质量发展动力源和增长极作用，率先推动经济社会发展全面绿色转型。长江经济带、黄河流域和国家生态文明试验区要严格落实生态优先、绿色发展战略导向，在绿色低碳发展方面走在全国前列。中西部和东北地区要着力优化能源结构，按照产业政策和能耗双控要求，有序推动高耗能行业向清洁能源优势地区集中，积极培育绿色发展动能。

在《碳达峰碳中和工作意见》和《碳达峰行动方案》中，分别强调了“防范风险”和“稳妥有序、安全降碳”的工作原则。要求处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。

方案还提出，立足我国富煤贫油少气的能源资源禀赋，坚持先立后破，稳住存量，拓展增量，以保障国家能源安全和经济发展为底线，争取时间实现新能源的逐渐替代，推动能源低碳转型平稳过渡。方案也再次强调避免“一刀切”限电限产或运动式“减碳”。