产业升级是城市化的基础；脱离产业升级，城市化不可持续

余永定 中国社科院学部委员

在经历了40余年的高速经济增长和人均收入急剧上升之后，中国经济增速出现明显的下降趋势。在新的增长平台（或增长“新常态”，plateau）上，中国经济增长的驱动力将来自何处？到目前为止，谈论最多的驱动力是：城市化、产业结构升级和技术革命。而将对中国经济长期增长形成下行压力的最主要因素则是人口老龄化。

长期以来，国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心、中国科学院地理研究所、以及诸多高校和社会科学院研究所的专家学者都对中国城市化问题进行过深入研究，并提出了十分有价值的政策建议。本文则仅仅试图对国外权威机构和学者对西方国家城市化进程的研究做一个简单综述，并对中国城市化和产业升级关系问题提出一些不成熟的看法。

城市化与城市

城市化概念包含两个要素：其一，生活在城市中的人口比例增加；其二，大量人口变成永久性集中于某个较小区域的居民，从而形成城市的过程。

什么是城市？没有统一标准。三分之二以上国家根据行政区划定义城市，但同时也参考其他标准。49个国家仅考虑人口密度和总量。

根据OECD，一个城市由人口密度1500人/平方公里以上或50%以上是密集建筑的连续网格单元构成，且其人口总数需5万以上。市镇由人口密度300人/平方公里或3%以上是密集建筑的连续网格单元构成，且其人口总数需5000以上。乡村则是指人口密度300人/平方公里以下的区域。世界各国对城市的定义有很大不同。例如，在美国城市（urban place）是指人口超过2500人的居住聚集区。在瑞典和丹麦，如果人口过200人，一个村庄的居民就被认为是城市人口（“urban” population）。在日本居民人口超过5万的地方才能被看作是城市（City）。因而，在比较各个不同国家的城市化率时，必须考虑到各国的城市定义的不同。

城市化与经济增长

在漫长的人类历史中，直到18世纪60年代英国发生工业革命之前，经济增长极其缓慢，人均收入只在特殊情况下才会增长。例如，1348年欧洲发生黑死病。三年内英国人口由800万下降到430万。由于人口下降，腾出优质耕地，活下来的人提高了生产率。但人均收入的增长很快就被随之而来的人口增长所抵消。在工业大革命之后，英国的经济增速终于持续超过人口增速。

工业革命的爆发是种种因素由量变到质变的结果。这些因素包括农业生产率的提高、人口的增长、政治稳定和资本主义生产方式的形成等等。工业革命在导致生产率持续提高的同时，也开启了城市化（Urbanization）进程。坐落于城市的工厂的出现，导致对城市劳动力需求的增加。由于制造业的生产效率较高，报酬也较高，大量乡村人口被吸引到城市。

城市中制造业劳动力的增加导致对其他行业（如建筑、零售和服务）劳动力需求的增长，从而进一步导致农村人口向城市的流入。

工业化意味着产业升级，但产业升级概念的含义则更为广泛。发展经济学理论认为：从农业到制造业和服务业的产业升级（结构转移）过程同时也是人口从农村到城市的转移过程。而城市化和产业升级两者又是农产品收入弹性低以及制造业和服务业主要是城市经济活动这两个因素共同作用的结果。

城市化的动态特征

统计数字显示：城市化速度同城市化水平相关。发达国家的城市化率随城市化水平的变化呈S型。在城市化水平较低阶段（如城市化率为10%左右），城市化提高的速度较慢；在处于城市化的中等水平时（城市化率为30-40%左右），城市化速度会加速；但在城市化达到较高水平后，城市化的增速会下降。

联合国预测从2018年到2030年，世界城市化的年均速度将从1990年到2018年的2.2%下降到1.7%。同期，包括中国在内的中等偏上收入国家城市化速度将由1.57%下降到0.96%。

城市化和人均收入

工业化同时开启了人均收入持续提高和城市化的进程。统计显示，一个国家的城市化同该国的人均收入水平存在很强的相关关系。世界上很少有国家能够在城市化率低于60%的情况下，人均收入达到1万美元的。虽然在城市化开始后的相当一段时间，城市化率和人均收入基本同步变化，但当人均收入和城市化率达到某一水平后，两者的增长速度开始脱节，人均收入加速增长，一路绝尘。

以美国为例，直到1940年左右城市化率达到60%之前，美国人均收入和城市化（率）的提高速度大体相同。但在此之后，美国人均收入突然提速，把城市化率的提高速度远远抛在后面。中国的情况也是如此。在改革开放前，中国人均收入和城市化率提高速度缓慢，速度大体相同。改革开放后，人均收入增速大幅度提高。从1978年到2016年城市化率提高了38.8个百分点，增长了两倍多。但同期（1978年到2017年），全国居民人均可支配收入实际增长了22.8倍。一些陷入“中等收入陷阱”国家的情况正好相反，城市化持续提高，但人均收入却没有变化。

罗默、卢卡斯等认为：在工业化初期，美国等国家生产率的提高主要是城市化（人口从农业部门转移到工业部门）的结果，在工业化成熟期，生产率的提高则主要来自各工业部门和服务业自身生产效率提高的结果。通过对历史数据的观察可以得到这样几条结论。第一，在一定时期，城市化率提高是人均收入提高的必要条件，但还不是充分条件。第二，当人均收入提高到一定程度后，人均收入提高不再能够用城市化解释。换言之，同其他因素相比，城市化的提高对人均收入的提高不再发挥重要作用。第三，同劳动生产率提高相比，城市化率的变化速度比较稳定，出现阶跃式增长的可能性不大。

中国的城市化率已经超过64%，城市化率提高导致人均收入加速提高的拐点是否已经过去？城市化率的进一步提高在多大程度上会导致人均收入的提高？这类问题需要进一步研究。

聚集效应和劳动生产率

世界银行将城市化率提高导致劳动生产率（人均GDP）提高的原因归纳为：聚集效应、专业化和网络效应。理论上，聚集效应应该是城市化导致劳动生产效率提高的最基本原因。

聚集效应是指经济活动集中于某一特定区域所产生的额外收益（对每个企业而言的外部效应）。第一，聚集可以最大限度的发挥企业的规模效益。例如，加工工业、化工、钢铁、汽车等产业的平均成本严重依赖生产规模效应。在大多数情况下，只有集中于某个地域--城市，企业才能实现大规模生产、充分发挥规模效应的作用。又如，只有在城市中，企业才能得到规模化生产所需要的专业服务（会计、税务、融资和法律咨询等）；公共产品（基础设施、医院、老人院、剧院、体育场馆等）的提供才能超过可维持的临界数量。第二，聚集使具有规模大、流动强、多样化的劳动力市场的出现成为可能。第三，聚集可以使企业实行更为精细的分工，从而提高生产效率。第四，聚集强化了知识的外溢。众多专业人才集中在城市，可以更好分享知识，并进一步吸引更多人才。第五，聚集使先进技术和管理容易被临近厂家模仿，从而刺激竞争。第六，聚集降低了交通运输成本。

可以从不同角度解释聚集何以导致经济效益的提高。例如，在世界银行2014年报告提到，聚集效应是通过分享（sharing）、匹配（matching）、学习（learning）和鼓励资本积累等途径提高生产效率，推动经济增长。

不少经验研究显示，不同产业聚集在一个城市之中，即便不再增加任何新投入，生产率也能够得到提高。有研究认为，城市面积每增加一倍，劳动生产率可以提高3%-8%。还有研究发现，在美国，城市人口密度每增加一倍，生产率就会提高5%；在欧洲，相应的数字是4.5%；在巴西，城市劳动人数每增加10个百分点，生产率就会上升1个百分点。据说，除印度之外，发展中国家的情况基本都是如此。

城市扩张的途径与方式

在相当长时期内，由于城市人口增长速度高于城市面积扩大速度，城市化表现为城市人口密度越来越高的过程。但是在最近几十年，城市人口密度的提高已经不是城市化的基本特征。有证据表明，在全球范围内，城市面积的扩张速度早已高于人口增长速度。发展中国家城市面积的增速更是大大高于人口增速，从1990年到2015年，其城市规模增了3.5倍，但城市人口密度每年下降2.1%。

城市可以通过“向外”和“向上”两个维度扩张。换言之，一是增加土地占用面积，另一个是向空间发展。在水平维度上，城市增长（urban growth）一般可以分为三种途径：第一，“内填”（infilling）--把城市土地包围的非城市用地变为城市用地；第二，“边扩”（edging）--沿城市外延扩大城市土地面积；第三，“外置”（outlying），把同城市并不接壤的地块变为城市土地。其中，“外置”还包括孤立、线性和集群等不同增长类型。

在城市增长过程中，特别是在美国，出现了所谓城市蔓延（Urban sprawl）现象，即以低密度居民住宅、单一用途土地分区（single-zoning）、日益依赖私人汽车为交通工具为特征的城市的地理扩张。城市蔓延现象很大程度上是城市居民希望有一个更为舒适的居住环境。二次世界大战之后，经济增长和联邦贷款计划的实施使得美国居民可以购买独栋住宅和私人汽车，而不断出现的州际公路和其他基础设施使居民可以居住在离工作地点较远的地方；此外，远离市区的土地价格比较便宜。

在“城市蔓延”发生的同时，在欧洲和其他地方出现了所谓“外围城市化”的现象。如果城市是以市中心为圆心的同心圆，则包围市中心的圆为城区；城区被郊区包围，郊区被城市边缘包围，而城市边缘则被城市外围包围。“外围城市”是指包括城市边缘和外围，处于城区和农村地区之间。“外围城市化”则是指城市边缘和外围变得越来越像城市的趋势。

这种改变涵盖了物理的、经济的和社会的变化。当地原有的农业社区不得不设法在最短时间内适应城市和工业的生活方式。“外围城市化”涉及人口向城市外围的流入。但这种流入同“城市蔓延”的流入有所不同，在很大程度上是地方政府吸收外部投资--特别是FDI政策，而非中产阶级躲避城市喧嚣改变生活方式的结果。“外围城市化”形成了城市结构的多中心聚集模式。可以设想，在未来50年中国城市区域的增长大多会发生在现有城市的边缘地带。

城市的都会区化

当城市人口密度达到一定水平、人口和面积达到一定规模之后（人口密度相同的城市，规模可能十分不同），聚集对生产效率和经济增长的正外部性会被聚集的负外部性所抵消。这些负外部性包括空气污染、水污染和土地污染，交通堵塞所导致的时间和生产效率损失，自然资源的低效利用，社会关系的紧张等等。对于一个城市来说，应该存在最优规模。边际聚集效应和边际拥堵成本之间的平衡将决定该城市增长的极限。城市都会区化在很大程度上是居民、企业和政府对城市化带来的城市病的自发或自觉反应。

大城市人口密集度提高带来的诸多不便和经济增长和技术进步带来的诸多可能性（如收入水平的提高、私人汽车的广泛使用、轨道交通的发展）使城市功能的地区结构发生了变化。居民和某些经济活动从城市中心区流出，形成以大都市为中心，向周围辐射构成范围广大的区域--都会区（metropolitan area）。超出城市原有范围的新区域承担了城市的部分功能，如提供居民住宅区，工厂建设用地。含原有城市的整个都会区也被称为“功能性城市地区”（The Functional Urban Area）。都会区可以分成市区和通勤区两部分。功能性城市地区可能包括某些因就业或其他商业活动而同中心城市紧密相连的乡村地区。都会区中的通勤区可能远远超出市区范围，而延伸到其他行政区。例如，纽约长岛的艾斯利普被认为是纽约大都会区的一部分。城市功能区的外延一般同都会区的外延重合。metropolitan area都会区（都会区）也可以翻译成都市圈。

按定义，都会区是由一个（或多于一个）人口超过5万的城市，加上周边通勤区构成的地区。全球人口越来越集中在大都会区。一个国家的经济越是发达，居住在人口超一百万都会区的居民数量就越多。

目前世界上最大的都会区（或都市圈）是“东京都市圈”（Greater Tokyo Area）。东京都市圈大致是以东京市区为中心，半径50公里的范围，地域包括东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县。东京都市圈平均通勤时间为单程51分钟。以“千代田区”为起点50公里划半径，最远点涵盖“八王子市”及“青梅市”周边地区。（一般可将东京地铁站作为起点划半径50公里）在东京上班的日本人除了东京市区外，还包括埼玉县、千叶县和神奈川县三个地区的居民。

根据中国城市和小城镇改革发展中心官网，东京都市圈内人口超过100万以上的城市有4个，人口在50-100万的城市5个，人口在20-50万的城市20个，人口在20万以下的城市93个。东京都市圈中的卫星城市分担了中心城市的许多功能，缓解了中心城市的供给压力。例如，横滨市主要发展住宅区，成为东京的卧室；厚木市以科研和信息产业为主，成为东京的科研所；横须贺市主要承担医疗和国内物流等职能，是东京的医院和邮局；成田市以国际交流和国际物流业为主，是东京的空港等等。分工明确的周边各个城市同“首都圈”的中心--东京构成了一个有机整体，从而提高了都市圈的整体竞争力。

值得注意的是，经过50年的人口增长之后，世界人口形势发生转折，越来越多国家将进入老龄社会。从全球范围看，在过去十几年中，相当多的都会区出现人口下降。导致都会区衰退的因素很多：如人口流失、产业衰退和自然资源枯竭。资源和人才的竞争进一步加速了某些都会区的衰落。在竞争中，中、小规模都会区人口、资本和人力资源的可能会流入大都会区，使大都会区人口密度不减反升。据预测，到2050年，30%的大都会地区的人口将会下降。都会区人口的下降将是对各国决策者严重挑战。

城市成长，城市土地的扩大和城市的都会区化无疑改善了城市居民的生活条件，增加了城市居民的幸福感。但在都会区化过程中，城市土地面积增速高于城市人口增速，理论上不会加强城市的聚集效应。相反，城市的都会区化在很大程度上是对城市人口密度过高所导致的种种不便所做的反应。因而，城市的都会区化对经济增长，特别是人均收入的增长作用难以做出理论上的判断。

城市集群化

所谓大都会带（megalopolis）或城市集群（Urban agglomerations）是指在一定地域范围内通过密集的中间产品供应网络和无所不包的运输和通讯系统联系起来，在经济上存在互补而不是竞争关系的众多城市，包括新建城市。都会区的出现在很大程度上是城市蔓延的结果，是对城市人口密度过高的反应。城市群（urbanclustrure）或城市集群的出现，一方面依然是为了消除城市人口密度过高、经济活动过于密集所带来的各种城市病，另一方则突破了单个城市或以一个中心城市为核心的都会区的限制，使聚集效应在更为广泛的空间中得到保持和扩大。在各都会区的竞争中，中小规模都会区处于不利地位，大都会带的建立可以把竞争与分工合作结合起来，有利于更大范围内的经济均衡增长。

一个城市群包括数个中心城市和一系列中小城市，覆盖了非常广大的区域。在都会区或都市圈中，中心城市和各个城市间的专业化分工改变了单个城市的大而全或小而全的状况。而城市群中各城市的分工合作则可以使城市群内经济活动在地理分布上进一步合理化。城市集群化在消解过度聚集所产生的负面效的同时，使聚集所产生的规模效益、精细化分工、基础设施分享，以及知识和技术外溢等正面效应在作为一个有机整体的城市群（或城市集群）中得以保持。在城市集群中，尽管城市之间的几何距离并未改变，由于交通、信息、物流和金融流网络的存在，“以时间衡量的距离”大大缩短以至于消失，聚集效应得以发挥正面作用的空间边界大大延展。当然，也应该看到，在最近的几十年中，也有经济学家从科学技术变化的角度对城市的聚集效应提出了质疑：信息和通讯技术的发展降低了物理接近的必要性，因而降低了聚集效应的作用。他们以聚集效应重要性的下降来解释过去一些中心城市的衰落。

大都会带或城市集群这个概念似乎应包含下述几个要素：1.由数个都会区或都市圈构成，其中存在一个中大都会带起领导作用的核心都会区；2.各都会区之间存在高度发达的的交通运输网络体系；3.大都会带中的各都会区通过分工，形成了完整的产业体系；4.存在发达的劳动力市场，劳动力可以在都会带内自由流动；5.行政区划同城市群虽然不重叠，但存在协调机制，使之不发生碎片化（fragmentation）问题。都会区（或都市圈）同大都会带（或城市集群）概念的主要区别似乎是：“都会区”中心城市和卫星城市之间的分工主要是城市功能的分工，而“大都会带”中各个都会区之间的分工主要是产业分工。

东京-大阪-名古屋城市群是世界最大的大都会带（城市群）。日本有三大都市圈（都会区）：东京、大阪、名古屋都市圈。三大都市圈各自形成了“中心城市+卫星城”的模式。而东京-大阪-名古屋大都会带（亦称东海道城市群，其中一部分叫东海道工业走廊）则涵盖了东京、大阪、名古屋三个都市圈，面积3.5万平方公里，占日本国土的60%；人口将近7000万，占全国总人口的61%。东京-大阪-名古屋城市群是在日本政府按计划、分步骤推进下，逐渐形成的。东京-大阪-名古屋城市群的关键特征是通过发达的交通网络（新干线、城际轨道、高速公路、地铁）把各有分工的中心城市连接在一起。其中，东京是政府行政和金融中心，名古屋是重工业和制造业中心，大阪是贸易和制造业中心，东京都是高端文化产品和高技术陶瓷制品制造中心。同单独的都市圈相比较，东京-大阪-名古屋城市群在更大空间范围内对资源进行了整合，在维持城市聚集效应的同时，减少了由于人口密度过高、经济活动过于集中所产生的各种城市病。

城市集群是否有利于作为集群构成部分的城市，特别是一些规模较小城市的经济发展呢？一种理论认为，由于在城市群中各个城市的分工合作，在城市群所覆盖的超大型区域内，规模较小的城市可以利用临近较大城市的聚集效应，即利用“借到的规模”（“borrowed size”）来改善自身的经济表现。

但也有另一种理论认为，这种联系对规模较小的都会区没有好处。加入某个城市群，某些成员城市因为生活在另外一些更为发达的城市的竞争阴影之下，会受到所谓“集群阴影效应”的影响。如果竞争效应大于互补效应，这些城市成员的增长就会放慢。中国学者一般相信“借到规模”的正面影响大于“阴影效应”的负面影响。但是，也并非所有都会区在形成大都会带之后都可以加速经济增长，如果两个都会区并无天然联系，人为地把两者结合起来恐怕于事无补。又如，在京津冀城市中天津是“借到了北京的规模”还是“被北京的阴影所遮蔽”值得研究。

通过历史回顾，可以看出城市化进程大概存在三个阶段。第一阶段是以工业革命时期英国城市化为代表的，以农村人口流入城市为基本特征的城市化过程。第二阶段是城市化程度达到相当高水平，由于城市人口密度过高、经济活动过于集中，城市向外扩张的都市化过程。第三阶段是在舒解城市压力的同时，尽量保持城市聚集的正面效应而建立城市群的过程。中国由于地区差异性巨大，可以说在目前，在全国范围内，三个阶段的城市化过程同时存在。在有些情况下，即便对同一个城市，三件事可能需要同时做。不仅如此，中国不少地区还出现了逆城市化现象。

城市化和产业升级的协同性

近年来，有学者提出中国“工业化超前，城市化滞后”和“城镇化慢于工业化”的观点。其主要依据是中国的工业化率（用第二产业在GDP中的占比来衡量）大大高于发达国家，但城市化率却明显低于西方发达国家。中国城市化率还有很大的提高余地是学界的普遍共识。但在对城市化和工业化进程进行国际比较时，还需要考虑不同国家所处的不同发展阶段，以及不同国家的不同国情。西方发达国家已经进入后工业化时期，服务业（第三产业）已经取代制造业成为经济支柱。例如，1960年美国银行、健康、医疗服务在GDP中的占比是5%，到2013年这一占比上升17.4%。在上世纪50年代美国制造业就业在总就业中的占比为30%以上，时至2010年这一占比下降到10%以下。因而，对应于给定城市化率，中国第二产业占比高于西方发达国家并不一定意味中国工业化超前。

城市化过程是农民转变为城市居民的过程。城市化进程是否可以持续，与其说取决于城市化与工业化是否同步，不如说取决于城市化进程同产业升级（二、三产业在GDP中的占比提高）是否能够协同发展。

为考察城市化和产业升级的协同性，可以设立一个“城市化-产业升级协同指数”Q，令Q=农业就业占比/农村人口占比。其中农业就业占比=1-二、三产业就业占比；农村人口占比=1-城市化率。农业就业占比越低意味着二、三产业就业占比越高；农村人口占比越低意味着城市化率越高。之所以用“农业就业占比”和“农村人口占比”而不直接用“城市化率”和“二、三产业就业占比”定义城市化-产业升级协同性指数完全是为了分析的方便。在最原始的农业社会，可以假设所有人口都从事农业劳动，且都住在农村，Q=（100%）/（100%）=1。这种社会尽管效率低下，但其状态是协同的和可持续的。农民进城后，全社会能够实现充分就业的隐含假设是：农业就业量=第二、三产业就业量增加量。如果产业升级滞后于城市化率的提高，对应于给定农民工流入量，失业率将会上升。在其他参数不变条件下，失业率的上升将导致Q值的上升。

决定某一特定时点上Q值大小的因素包括：非农就业在农村就业中的占比、城市居民和农村居民的劳动年龄人口比例、城乡劳动年龄人口比例的差异和城市化率变化等。

从各国城市化的历史经验来看，Q值在城市化过程中是逐渐减少的。以时间为横轴，随时间推移，Q值以某个小于100%的数值为起点，逐渐下降，在城市化的后期Q值则趋于平缓。

在1990年到2020年的30年间，中国农业就业占比由60%下跌到24%，跌幅60%。同期农村人口占比由74%下跌到36%，跌幅51%。换言之，在此30年间，中国第二、三产业占比升幅为90%，城市化率的升幅为146%，产业升级幅度远远小于城市化率达上升幅度。当然，这种情况并不一定说明中国的产业升级与城市化未能实现协同发展，但对于这种状况应该加以注意。

中国的城市化过程同美国、日本完全处于不同阶段。中国的2020年的城市化率相当于美国、日本20世纪50年代前后的水平。时至2020年，中国的产业结构，就农业就业占比而言，相当于美国20世纪30年代水平，相当于日本60年代水平。尽管美国在20世纪80年代后，日本在2000年后的一段时间里，产业升级速度下降，但从总体来说，在20世纪50年代到2000年间美、日产业升级速度明显超过它们的城市化率上升速度。此外，美国农村的非农就业人口占比一直远大于中国，日本在1960年代以后应该也是如此。

通过考察在农村人口占比相同的情况下，美、日、中三国农业就业占比的不同，可以帮助我们发现中国产业升级与城市化的协同性存在哪些值得注意的问题。例如，对应于相同农村人口占比（即相同的城市化率），美国农业就业占比始终都低于中国。这种情况一方面反映了美国产业高度化程度一直领先于中国，另一方面这大概反映了美国农村非农就业占比高于中国。对应于相同的城市化率（农村人口占比）同美国相比，中国的产业升级滞后；同日本相比，中国的产业升级领先。

值得注意的是：虽然在日本20世纪50年代前后的城市化率同中国2020年前后的城市化率大体相当，但农业就业占比高于中国。不过此后日本产业升级提速，农业就业人口占比下降速度明显超过农村人口下降速度，即产业升级速度明显超过城市化速度。产业快速升级的状态一直持续到2000年。而中国自2013年前后，农业就业人口占比下降速度趋缓，慢于农村人口占比下降速度。

换言之，在城市化率达到64%前后，日本的产业升级速度明显高于城市化速度。而中国在城市化率达到64%前后，产业升级速度出现趋缓势头。如果这种趋势不加以扭转，在未来若干年内后，随着中国城市化率的提高，中国的二、三产业占比可能会低于当年的日本，更遑论二、三产业占比始终高于中国的美国。如果说至少在2000年之前，美、日基本维持了产业升级和城市化的协同发展，在未来数十年间中国是否能够做到这一点则还有待历史的回答。

简言之，尽管可以肯定中国城市化率还有很大的提升空间，但我们现在似乎还难以断言中国“工业化超前，城市化滞后”，或中国的城市化速度慢于工业化速度。在赞成积极推进城市化，特别是“人的城市化”的同时，我还想强调，产业升级是城市化的基础；脱离产业升级，城市化不可持续。

编辑：王延春