作者 | 蔡昉   编辑 | 王延春

中国经济增长面临的严峻挑战，都可以由新型城镇化作出应有的贡献。

中央提出，要在高质量发展中促进共同富裕，这其实提出了四个要求：一是经济增长在合理的增速区间。按照2025年、2035年分别进入高收入国家和中等发达国家行列的目标，到2035年实现经济总量或人均GDP翻一番，既是必要的，也是完全有可能的。二是居民收入和经济增长同步，在实现了翻一番经济增长的同时，也使居民可支配收入翻一番。只有这样，经济增长的过程中才能够同时促进共同富裕。三是从三个分配领域改善收入分配。居民收入增长后，还要分好蛋糕，改善收入分配。四是从培养中等收入群体的角度，扩大社会性流动，特别是把横向流动转化为纵向流动。

上述挑战，特别是中国经济增长面临的严峻挑战，都可以由新型城镇化作出应有的贡献。

2025年之后中国总人口进入负增长时期

人口变化趋势是中国保持经济增长速度最大的挑战，分别从供给侧和需求侧两个方面对经济增长形成制约。今后，中国劳动年龄人口仍将快速下降，2010年-2020年这十年中，每年是几百万劳动年龄人口的绝对减少，未来减速会加快，甚至可以达到一年减少上千万劳动年龄人口的幅度，意味着中国不仅面临劳动力短缺，人力资本也会短缺。

虽然中国的教育水平仍在改善，但是新增人口是劳动力存量中人力资本的主要来源，新增人口大幅度减少甚至负增长，导致人口存量中人力资本改善速度也在减慢。除此之外，过快的人口减少、劳动力不足，还会导致资本过快替代劳动，导致资本回报率下降。劳动力转移减速也使得劳动生产率和全要素生产率的增长减速，这些都继续对中国的潜在增长能力构成制约。

根据现在的趋势判断，到2025年前，中国达到总人口的峰值，在那之后总人口进入负增长时期。人口的趋势可以从三个角度影响消费需求。第一是人口总量效应。因为撇开其他的因素，人是消费者，人口增长消费就增长，人口增长停滞消费也停滞，除非有其他的变化因素改变这个趋势；第二是年龄结构效应。年龄越大消费能力和消费倾向都越趋于不足，老龄化影响消费的扩大；第三是收入分配效应。财富和收入在人群中是如何分配的，决定了消费扩大的潜力。由于富人消费倾向低，如果收入差距太大，就会导致总储蓄大于总投资，从需求侧影响未来经济增长。

中国很多的发展战略都有助于应对上述挑战，解决相应的问题，但是最核心的途径还是要通过城镇化。

中国目前的城镇化水平还低于许多同等发展阶段上的国家。根据所有人均收入高于中国的国家情况推测，随着中国收入水平的提高，城镇化率要向这些国家趋同，也就是说，城镇化率始终是提高的趋势。同样，中国也要向这些国家的农业劳动力比重趋同，也就是说要持续下降。

虽然中国的城镇化率与中等偏上收入国家的平均水平相差只有3.7个百分点，更大的差距表现在中国自身的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间，存在着18.5个百分点的差距。如果到2025年能够消除两个城镇化率之间的差距，即届时户籍人口城镇化率相当于2020年的常住人口城镇化率，不仅意味着大规模增加具有城镇户籍的新市民，同时也可以带动农业劳动力比重下降。假设到2025年期间农业劳动力比重可以下降10个百分点，转移的结果就相当于增加了8000多万非农劳动力，也就意味着“十四五”期间非农产业劳动力每年可以提高2.7%。

以农民工落户为核心的城镇化将创造改革红利

有一家国外咨询公司（凯投国际）研究认为，中国在未来的十几年时间里经济总量不会赶上美国，甚至可能永远赶不上美国，因为如果中国增长速度迅速和美国趋同的话，就不可能超过它。原因如下：第一，中国的生育水平显著低于美国，中国现在的总和生育率是1.3，美国大体上是1.7；第二，美国有移民政策，中国没有国外移民。因此，未来的时间里，中国劳动力是负增长，美国则是正增长，这样就意味着中国经济增长速度会逐年下降，很快降到和美国差不多的水平。

这样的论证存在问题。美国的农业劳动力比重是1%，中国农业劳动力比重仍然高达23.5%，也就是说，中国长期看还有20多个百分点的劳动力可以转移，在“十四五”期间先转10个百分点，就意味着非农产业劳动力以2.7%的速度增长。或者说，中国的劳动力供给不靠劳动年龄人口增长，而是靠从农业中转移。中国劳动力供给的这一特殊源泉，将从供给侧支撑中国经济增长。

此外，从需求侧来看，未来中国城镇化率也需要提高。即便假设“十四五”期间常住人口城镇化率不变，只是把城镇化的“两率”合一，也就意味着可以显著增加城镇户籍人口。没有城市户籍的常住农民工得到了城市户口意味着什么？一方面，在供给侧，劳动力供给更加充足和稳定，有利于经济增长速度。另一方面，在需求侧，特别是在居民消费方面将有巨大体现，城市新增的2.6亿新市民将扩大消费总规模。

在这部分农民工没有城市户口的情况下，未能获得均等的基本公共服务保障，就有消费的后顾之忧，他们的消费模式就不是市民的消费模式，意味着受到抑制。按照社科院和OECD专家的研究，如果给他们城镇户口，就意味着他们在基本公共服务上和城市居民是一样的，仅仅因为这一点，不考虑增加收入或者其他因素的情况下，他们的消费可以增加27%-30%。可见，以农民工落户为核心的城镇化，从供给侧和需求侧都能够创造改革红利。

从居民收入增长和GDP同步增长角度来看。总的来说，GDP增长还需要转化成居民的可支配收入增长。历史地看，中国的居民收入增长和GDP增长自改革开放以来总体保持同步，但是不同时期不太一样。在党的十八大以来的过去十年里达到了最好的同步性。如果我们保持这个同步程度，也就意味着中国到2035年成为中等发达国家的时候，按照人均可支配收入算，中国人也同时过上中等发达国家生活水平。

做到这一点，仍然需要快速推进城镇化。如果看国民经济的收入结构，劳动报酬和居民收入在可支配收入中的比例先后经历过下降和提升，但是即使在提升的情况下，与国际其他各收入组进行比较，中国的劳动报酬和居民收入所占比重仍然是偏低的。相应地，中国消费率比较进而居民消费占GDP比重，都显著偏低。因此，改变国民收入结构是非常必要的，城镇化有助于促进这一点。

首先，居民收入不高以及在国民总收入中占比低，主要还在于挣工资的人群规模不够大，仍有大量的劳动者还是在家庭经营的农业中就业，或者是个体就业，这部分人的劳动生产率很低，因而通常没有稳定和持续增长的收入。最典型的数字对比是，占全部劳动力23.5%的农业劳动力，仅仅创造7.7%的农业增加值，相对收益注定是比较低的。而城镇化有助于改善这一点。

其次，在所有挣工资的人群中，工资水平偏低的比重仍然较高。最近，世界经济论坛发布了2020年全球社会流动报告，这个报告给每个国家评定社会流动指数，在中国的总得分中，有三个分项是低于平均分数的，其中一个就是低报酬收入人群比例大。因此，促进城镇化，让农民工成为稳定的城市居民和城市劳动者，有利于提高他们的工资，降低低报酬人群的比重。

提高居民的收入、财富和基本公共服务的均等化程度，三个分配领域都可以大有作为。

从初次分配领域来看，最大的潜力就是推进户籍制度改革和实现农民工市民化，提高就业的稳定性和劳动收入水平，同时使劳动者有提高人力资本的动力和机会，有更多机会得到职业升迁，从而减少低报酬人口的数量。

再从再分配领域来看。一方面，国际经验表明，过大的收入差距归根结底仅靠初次分配是降不下来的，需要借助政府主导的再分配手段。另一方面，在城乡之间和居民之间，基本公共服务获得方面存在的差距比收入差距还大，必须靠再分配才能缩小。西方国家过去搞的是从摇篮到坟墓的福利体系，中国特色的基本公共服务体系着眼于实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶七个方面的保障。要满足这些社会福利供给，不是要在城市和农村各搞一套社保体系，而是要把农村人口向城市转移，缩小两者之间的差距。

第三次分配和城镇化也有密切的关系。总的来说，现代意义上的慈善事业、志愿者行动以及企业社会责任，其实都是工业化、后工业化和城镇化的产物，绝非可以在城镇化率很低的条件下实现的。所以，第三次分配要发挥更大的作用，推进城镇化也很重要。

中国的城乡收入差距和总体收入差距，如基尼系数，在党的十八大以后都从最高点有所下降，但是降到一定水平后便很难再往下降。例如，目前中国的基尼系数仍然显著高于0.4这个基准水平。这也被证明是一个国际教训，由于不存在涓流效应，初次分配可以改变收入分配，但归根到底还是要靠再分配的介入。OECD国家比较低的基尼系数其实主要还是靠再分配实现的，所以三个分配领域要同时发力，来改善收入分配。

改善收入分配归根结底是要扩大中等收入群体，而扩大中等收入群体就是要靠社会流动，并把横向流动进一步提升为纵向流动。中国过去有句话叫：有“恒产”者有恒心。这里“恒产”主要还是指稳定的工作、体面的工资、均等享受的基本公共服务，以及适当的财产收入。中国现在4亿多中等收入群体主要在城镇，多数农村居民还处于中等收入群体水平之下。固然需要在中国农村的五亿人口中大量培养中等收入群体，但是把他们变为中等收入群体的根本途径，仍然是把农民转化为非农劳动力，把农村居民转化为城市居民。因此，降低农业劳动力比重，减少农村人口规模，是缩小收入和基本公共服务差距、扩大中等收入群体的必由之路。

在现在的城镇常住人口中，71%是有城镇户口的，29%还没有把农村户口转换为城镇户口，后者主要是农民工群体。与此对应的是，在农村的户籍人口中，只有66%常住农村，34%是并不在农村常住，这种现象阻碍了社会性流动。因为很多城镇劳动者是流动性就业，造成就业的非正规化，相应地，他们的工资水平和消费水平都受到抑制。

如果我们把城镇中个体就业和无单位就业两类人作为非正规就业的代表，目前这个群体占到城镇全部就业的30%左右，这部分就业的非正规性，是导致收入报酬太低和社会保障不充分的根本原因，都产生降低社会流动的效果。要改变这种状况，归根到底，还是要改变目前这种半截子城镇化的状况。在中国，只有实现户籍身份转变的城镇化，才是彻底的城镇化。

（作者为第十三届全国人大农业与农村委员会副主任委员、中国社科院高端智库首席专家，本文基于作者2021年11月6日在中国城市百人论坛年会上的发言，《财经》记者张寒整理，经作者本人审核。）