1月14日晚，工业和信息化部、国家发展和改革委员会等十部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》（下称《意见》），明确提出要引导产业合理有序转移，维护产业链供应链完整性，促进形成区域合理分工、联动发展的制造业发展格局。

《意见》提出，到2025年，中西部、东北地区承接产业转移能力显著提升，各地区比较优势充分发挥，立足国内大循环吸引全球资源要素优势显著提升，制造业布局进一步优化、区域协同显著增强。

受访专家表示，随着高铁、通信网络等基础设施建设的完善，新型城镇化的加速，以及清洁能源的规模开发，中西部及东北地区的要素流动堵点已逐渐打通，中国制造业需要新一轮的产业转移升级来支撑实体经济的进一步发展。

梯度转移留住关键产业链

此前，《"十四五"规划和2035年远景目标纲要》就已明确要求，优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀告诉21世纪经济报道，《意见》在此时出台，有助于提高国内低梯度地区的产业承接能力，引导市场将制造业关键环节留在国内，避免产业链过度外迁，稳定制造业比重，保障国内大循环畅通。

《意见》提出，引导劳动密集型产业重点向中西部劳动力丰富、区位交通便利地区转移。促进技术密集型产业向中西部和东北地区中心城市、省域副中心城市等创新要素丰富、产业基础雄厚地区转移。

陈耀表示，目前国内不同地域间仍存在明显的发展差距，东部地区面临产业升级转型的压力，而中西部及东北地区的工业化进程仍处于快速发展期，有大量承接产能的空间。同时，国内承接地也在面临着国外的竞争，需在资源能源、用地用工、产业生态等方面形成与东南亚等国家和地区的相对竞争优势。

在中国宏观经济研究院产业所工业室主任付保宗看来，与东南亚一些国家相比，虽然我国劳动力成本不断上升，但劳动力素质也在逐步提高。2020年，16-59岁劳动年龄人口平均受教育年限10.75年，大专及以上受教育程度人口占比达到23.61%。综合考虑劳动生产效率、健全产业配套体系和超大规模内需因素，国内产业发展环境仍具有较强优势。

付保宗告诉21世纪经济报道，随着综合交通体系、现代通信网络等基础设施建设加快完善，新型城镇化持续推进，以及西部清洁能源等优势资源规模化开发，中西部以及东北地区的要素流动堵点正在逐渐打通。随着"一带一路"倡议的深入推进、RCEP协定生效，中西部及东北地区的对外开放也将迎来新局面。

《意见》也提出，将以更大力度吸引和利用外资，提升外资利用水平，积极承接国际产业转移。巩固东部地区在国际产业合作中的先导地位，加快中西部和东北地区开放步伐，支持中西部和东北地区承接加工贸易梯度转移，培育全球重要加工制造基地和新增长极。

陈耀指出，疫情影响下，全球产业链供应链稳定受到较大冲击，而中国巨大的市场规模、完整的工业体系、完备的基础设施和及时有效的疫情管控在全球范围内独具吸引力，去年海外订单的大量流向中国已经让不少外商意识到了中国的稳定性优势。同时，今年最新施行的2021年版外资准入负面清单也在进一步缩减条目，深化制造业领域开放，其中自贸试验区负面清单制造业条目实现清零，为中国争取更多跨国企业投资提供了土壤，也为东中西各区域承接海外制造业转移提供了新的契机。

向中西部及东北地区升级式转移

《意见》提出了具体的产业承接方向，西部地区有序承接东部地区产业转移，建设国家重要的能源化工、资源精深加工、新材料、轻工产品等劳动密集型产业、绿色食品基地，以及区域性高技术产业和先进制造业基地；东北地区加快高端装备、航空等传统优势产业改造升级，深化与东部地区对口合作，拓展承接产业转移新空间；中部地区积极承接新兴产业布局和转移，建设内陆地区开放高地，着力打造能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地；东部地区强化关键核心技术创新，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快培育世界先进制造业集群。

此前，工业和信息化部也发布了《产业发展与转移指导目录》并滚动更新，以各地资源禀赋、产业发展基础、资源条件等为基础，按行业领域指导各地区重点承接产业的发展方向，推动产业合理有序转移，优化工业生产力布局。

工业和信息化部产业政策与法规司撰文指出，《意见》是《目录》的纲领，《目录》是《意见》的细化，二者之间相辅相成，将共同推动产业转移工作有序开展。

"国内制造业的梯度转移不能只是厂房、生产线简单的‘空间转移’，设备、工艺以及环保标准都需要有很大改进。"陈耀表示，整个转移过程需要以产业升级为导向，而非传统生产链的简单复制，要实现承接地与转出地的"双赢"。

付保宗也指出，产业转移并不能简单理解为产业迁移或者企业转移，而是要素资源站区域之间流动从而实现更优配置的一个过程。如今北京等一线城市，土地成本、人力成本高企，一些传统规模型企业生存空间受到压缩，一些科研机构也需要寻找科技成果孵化和产业基地，这也为中西部及东北地区发挥后发优势实现产业升级提供了契机。

《意见》也结合产业转移工作实际提出了3种模式，一是推进产业链供应链上下游对接合作模式，打造具有竞争力的产业链供应链生态体系。二是创新区域间产业转移合作模式，支持东部地区通过托管、共建等形式支持中西部、东北地区发展。三是探索科技成果跨区域转移合作模式，鼓励东部地区科技创新成果在中西部、东北地区孵化转化。

付保宗指出，在3种模式中仍需坚持"以市场为主导，政府作引导"。需要在尊重企业主体地位的前提下，政府通过政策引导，搭建平台或合作园区，推动企业探索"东部企业+西部资源"、"东部市场+西部产品"、"东部总部+西部基地"、"东部研发+西部制造"等协作模式，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率，最终实现"1+1>2"的区域合作效应。

高载能行业向清洁能源优势地区集聚

在近年来的产业转移过程中，不少承接地心态复杂，一方面需要通过承接搬迁企业刺激当地经济发展，另一方面又担心会带来过度污染，在环保问题上愈加审慎。

对此，《意见》中突出了碳达峰碳中和目标及生态环境分区管控等具体要求，提出要严格实施产能置换办法，坚决遏制"两高"项目盲目发展。

付保宗强调，承接地不可能对来迁企业全盘接收，同样需要按照高质量发展要求，严格把控当地的资源条件、环保要求以及碳排放指标，需要参照《产业结构调整指导目录》以及《产业发展与转移指导目录》对淘汰及限制类产业进行筛选。

依据《产业发展与转移指导目录》要求，铁合金冶炼（内蒙古）、电石和烧结砖（广西）、水泥熟料（重庆、四川）、超过当地资源及环境承载能力的大宗化学原料药（云南）等均被列为当地的"引导不再承接的产业"。

《意见》还提出，在满足产业、能源、碳排放等政策的条件下，支持符合生态环境分区管控要求和环保、能效、安全生产等标准要求的高载能行业向西部清洁能源优势地区集聚。支持资源型地区发展接续产业和替代产业，促进资源型地区转型升级。

"以风能和太阳能为主的新能源主要分布在西部地区，电力跨区域长距离输送成本较高，由于能源供需错配时常出现弃风弃光的情况，而如果在资源环境允许条件下，就近适当布局一些载能行业，能够发挥能源与下游产业集聚优势，可以省去长距离输电造成的多余损耗。"付保宗说。

国家能源局数据显示，2021年1-9月，全国弃风电量147.8亿千瓦时，风电利用率96.9%，同比提升0.3个百分点；弃光电量50.2亿千瓦时，光伏发电利用率98.0%，同比下降0.3个百分点。西部地区仍然是全国弃风弃光的重点区域。

付保宗表示，随着风电和太阳能发电具备平价上网的条件，西部地区承接和吸纳产业转移的能源优势逐步显现，有序推动高载能产业向西部地区集聚，促进能源与产业的协同发展，实现新能源就地消纳，既可以有效提升全国资源利用水平，避免资源损耗，也可以从源头减排，支撑实现"双碳"目标。

陈耀指出，在后续的产业转移过程中，承接地需要顺应2021年中央经济工作会"新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变"的要求。

"要明确减碳的核心是控碳，而不是控能。"陈耀建议，未来需要加快构建以碳排放总量和碳排放强度为核心的直接控碳的考核体系，在设置控碳目标的基础上，为高载能产业承接地区设置合理的能耗指标和土地指标，从而保障迁移产业的顺利落地。