"十四五"期间，托育发展将进入发力阶段。近日，各地陆续公布了一批已备案托育机构、示范性托育机构名单，并公布了未来几年托位建设，尤其是普惠性托位建设目标。

今年1月公布的《"十四五"公共服务规划》提出，到2025年，全国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个。截至2020年，这一数字是1.8个。

21世纪经济报道梳理发现，北京、上海、天津、江西、青海等省份近日发布的指标，均为每千人口托位数不少于4.5个，广州市提出到2025年达到5个。

这意味着各地托位建设将加快，比如2月16日召开的浙江省卫生健康工作会议披露，今年将新增托位5万个，而2021年全省托位总数是16.3万，一年将新增超过30%。

提供普惠性托育至关重要。在北京经营一所家庭托育点的韩阳（化名）告诉21世纪经济报道，他每月向家长收费4000元，但仅能维持盈亏平衡，在他周边的市场化托育机构收费在每月7000元左右。

受访专家指出，发展普惠性托育，离不开生均财政经费补贴。21世纪经济报道记者梳理发现，目前中央和一些地方出台了托育建设的财政支持标准，托育运营的财政支持则仍待探索。

积累经验树立标杆

发展普惠托育，是促进人口长期均衡发展的重要举措。0-3岁婴幼儿无人照护，是很多家庭"不想生，不敢生"的重要原因。

据新华社报道，"十四五"时期正是发展普惠托育的"窗口期"。中国人口与发展研究中心预测，这一时期出生人口会比"十三五"平均每年少200万以上。中国人口与发展研究中心主任贺丹认为，这为合理调配幼儿园学位和托位、推进托育服务体系建设创造了条件。

"托育机构之间运营状况、服务质量参差不齐，有的托育机构虽然注册成立，但没有实际运营，而已在卫健部门备案的机构服务质量更为可靠。"韩阳说。

梳理各地政策可以发现，各地正有序推进更多备案机构、示范性机构建设，为托育发展积累经验，树立标杆。

云南省卫健委近日发布的《云南省"十四五"托育发展规划（征求意见稿）》提出，到2025年，全省建有托位15万个以上，将达到目前数量的3.7倍。

江西省近日印发的《关于促进养老托育服务健康发展的实施意见》提出，到2025年，全省新增示范性普惠托位1万个以上。2022年北京市政府工作报告重点任务清单也指出，今年将创建示范性托育机构50家。

多渠道提供普惠性托育

普惠是托育服务能否惠及更广泛人群的关键。

今年1月，北京师范大学教育学部教授洪秀敏等发表的调研成果显示，通过对6省份19363个婴幼儿家庭问卷调查发现，当前家庭享有的托育服务以私立非普惠为主，比例高达60.76%。

韩阳告诉21世纪经济报道，他的托育点最大的成本是房租，由于租用民宅，直接降低了房屋成本，他的托育收费也得以比周边机构便宜约3000元。

人员是另一个主要成本，"托育机构对教师能力要求较高，如果以民办幼儿园带班教师为标准，每名教师的月工资就要七八千元。"韩阳说。

韩阳说，他的家庭托育点只雇用了两位兼职妈妈，全职人员只有他一人。"我不给自己发固定工资，否则很可能就亏损了。"

福建省人民政府发展研究中心课题组2021年底发表的一份研究报告也指出，托育机构的运营成本高，场地租金约占50%，人工成本约占40%。

报告指出，以某国资教育托育园为例，每个普惠性托位月收费2500元（不含伙食费），100个招生数要达到八成才能实现收支平衡，因此除少量纳入政府补贴范围的试点园可按普惠性标准收费，其他机构收费标准居高不下，每个托位月收费4800-6800元（不含伙食费）。高收费进而影响生源，大部分托育机构招生规模仅30%-40%。

对于如何开展普惠性托育，政策给出了组合拳。

北京市、天津市近日发布的政策都提出，到2025年，普惠托育服务比例达到60%。

对于普惠性托育供给渠道，除了设立公办托育机构，社会化供给主要包括以下几种：

鼓励和支持有条件的幼儿园在满足3至6岁幼儿入园的基础上，开设托班招收2至3岁幼儿；加强社区托育服务设施建设；支持和规范家庭托育点的建设和发展；支持有条件的用人单位、大型园区为员工提供托育服务；鼓励国有企业利用存量房屋土地和疏解腾退用地用于建设托育服务设施。

"从中央到地方政策，家庭托育点都受到鼓励，但需要配套政策解决身份问题，比如目前无法在民宅注册公司或非营利机构。开展社区托育则需要解决场地限制，很多社区活动中心的场地是地下室，不适合托育。"韩阳说。

一个操作性较强的渠道是托幼一体。电子科技大学公共管理学院讲师范昕等人的研究发现，近一二十年来，"托幼一体化"成为国际托幼服务发展的趋势。比如1996年起，瑞典教育部统一管理托育服务和学前教育，瑞典的儿童1岁即可进入学校，3岁以上的儿童享受每年525小时的免费教育。数据显示，2014年，瑞典3岁以下婴幼儿入托率达47%。

在我国，开展托幼一体的现实条件是幼儿园学位充足。

根据全国教育事业发展统计公报，2020年，我国学前教育在园幼儿4818.26万人。我国2018年、2019年、2020年出生人口总数为4188万，这些幼儿即便全部入园，现有的幼儿园学位也将多出630万个。

21世纪教育研究院院长熊丙奇认为，在这种情况下，鼓励有条件的幼儿园招收2-3岁幼儿，既可解决幼儿园的招生难，也可助力发展普惠性托育。

相关政策已开始落地。广东省汕头市近日专门发文，部署幼儿园开设托班的备案工作，对托班的班额、教师等提出明确标准。

熊丙奇指出，要支持幼儿园招收2-3岁幼儿，就需要建立起普惠性托育投入保障机制，对所有公办、民办普惠园招收2-3岁幼儿，给予一样的生均补助。

从建设补贴到运营补贴

对普惠性托育机构予以财政支持，已经纳入议事日程。

最早明确的是对建设托育设施的支持。2021年6月，国家发改委等三部委印发的《"十四五"积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》提出，普惠托育服务专项行动建设项目采用定额补助的方式，按每个新增托位1万元的标准给予支持。

对于普惠性托育机构的运营补贴尚在探索之中。

21世纪经济报道梳理发现，目前有一些地方出台了奖补标准。比如，安徽省宿州市近日发文提出，市财政对2021年实际确定的示范性托育机构进行奖补，每个不超过5万元；以后年度每年不超过30万元。

安徽省芜湖市则在2021年8月提出，对于每位入托儿童每年给予400元的补助，补助所需资金由市、县区两级财政分担。

更多地方明确表示将进行补贴，但尚无明确标准。北京市《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》提出，加大普惠托育机构财政支持力度。天津市《托育服务发展"十四五"实施方案》提出，采取购买服务、建设补贴、运营补贴等方式，引导各类主体提供普惠性托育服务。云南省《"十四五"托育发展规划（征求意见稿）》提出，研究制定普惠托育服务收费标准。

对于补贴方式，熊丙奇对21世纪经济报道记者表示，"不管是幼儿园托班，还是专门的托育机构，或者进行家庭托育，都可以明确生均经费，类似于发放托育券，每个2-3岁幼儿享有同样的财政经费。"

2021年8月，江苏省《"十四五"消费促进规划》提出，鼓励探索发放托育、家政、健康等领域的服务消费券。

中国人口与发展研究中心研究员刘中一今年1月撰文认为，这是我国首次通过政府文件的形式把托育服务票券引入民众的视野当中。

财政补贴形式还有很大探索空间。有专家指出，托育的财政投入分为"补供方"与"补需方"两种模式，即直接补贴服务的供给方或者服务的需求方，为避免津贴不当挪用以及家庭补贴额度难以精准确定等问题，越来越多的发达国家倾向于直接补贴供给方。

刘中一撰文建议，有条件的地区可以重点推进实行托育服务的"津贴+服务"方式，还可以积极探索儿童照顾票券制度，形成儿童公共照顾资源政府给付的"套餐"或"组合拳"。

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